吉林鐵路運輸法院

行 政 判 決 書

（2024）吉7102行初104號

原告：吉林市某燃氣有限公司，住所地吉林省吉林市船營區。

被告：吉林市發展和改革委員會，住所地吉林省吉林市船營區松江中路65號市政府六號樓。

原告吉林市某燃氣有限公司（以下簡稱某燃氣公司）認為被告吉林市發展和改革委員會（以下簡稱吉林市發改委）未按約定履行政府特許經營協議一案，于2024年6月28日向本院提起行政訴訟，本院于當日立案后，依法適用普通程序，公開開庭進行了審理。原告某燃氣公司的法定代表人李某、委托訴訟代理人張某，被告吉林市發改委的委托訴訟代理人韓延新、史壯到庭參加訴訟。本案現已審理終結。

原告某燃氣公司向本院提出訴訟請求：判定吉林市發改委未按約定履行政府特許經營協議，給某燃氣公司造成了重大經濟損失，應賠償某燃氣公司1,060.50萬元。

事實和理由：吉林市發改委與某燃氣公司達成授權某燃氣公司承擔吉林市人民政府三天需求量LNG2500立方米儲氣能力的意向，據此，某燃氣公司獲得了中央預算內資金620萬元。之后，在某燃氣公司不知情的情況下，吉林市發改委將某燃氣公司獲得的中央預算內資金620萬元調整給了吉林市某能源技術有限公司（以下簡稱某能源技術公司）。吉林市發改委的上述行為構成違約，嚴重損害了某燃氣公司的利益，理應向某燃氣公司做出賠償。

具體如下：第一，“吉林市人民政府三天需求量LNG2500立方米儲氣能力”屬于特許經營。政府特許經營權的定義為國家和地方政府根據公共事業、公共安全的需要，授權企業在某地區享有經營某種業務的獨占權。

第二，經雙方協商，吉林市發改委與某燃氣公司形成吉林市發改委授權某燃氣公司承擔“吉林市人民政府三天需求量LNG2500立方米儲氣能力”意向。該意向的形成過程符合國家和吉林省的要求以及《中華人民共和國政府采購法》。2018年3月，國家發展和改革委員會、國家能源局《關于加快儲氣設施建設和完善儲氣調峰輔助服務市場機制的意見》中要求“縣級以上地方政府在2020年形成本行政區域日均三天需求量儲氣能力，在發生應急情況時必須最大限度保障與居民生活密切相關的民生用氣供應安全可靠。”當月，吉林省能源局、吉林省發展和改革委員會（以下簡稱吉林省發改委）、吉林省住房和城鄉建設廳（以下簡稱吉林省住建廳）《關于加快推進天然氣儲氣能力建設工作的通知》（吉能油氣聯[2018]101號）中說明“支持市、縣政府向專業化市場主體購買儲氣能力的方式達到儲氣要求。”

2018年5月，吉林市發改委先后與吉林市數家城鎮燃氣企業協商落實吉林市人民政府三天需求量150萬立方米（折合LNG（液化天然氣）2500立方米）儲氣能力，最后，吉林市發改委與某燃氣公司經磋商后達成意向：1.吉林市發改委授權某燃氣公司承擔吉林市人民政府三天需求量LNG2500立方米儲氣能力；2.某燃氣公司承諾投資建設并運營一座有效容積2500立方米以上LNG儲氣庫；3.吉林市人民政府向某燃氣公司購買儲氣服務。2018年6月上旬，按吉林市發改委的指令，就某燃氣公司擬建LNG儲氣庫承擔吉林市人民政府三天需求量LNG2500立方米儲氣能力，某燃氣公司在擬建LNG儲氣庫現場吉林市船營區某村，出資安排國家聯合督察組（第五組）及吉林省能源局、吉林省發改委、吉林省住建廳考察，吉林市發改委、吉林市住建局、吉林市財政局均派人參加了此次考察。經考察，國家及吉林省相關部門均認可吉林市發改委與某燃氣公司達成的意向。

2018年6月中旬，吉林市發改委將意向載入其與吉林市公用局（現住建局）共同編制的《吉林市天然氣儲氣能力建設方案》并上報吉林市人民政府。2018年6月20日，吉林市人民政府以《吉市政函124號》批復同意《吉林市天然氣儲氣能力建設方案》。2018年6月初起，某燃氣公司便停止了原有的一切經營活動，全力以赴籌備承擔吉林市人民政府三天需求量LNG2500立方米儲氣能力。

第三，吉林市發改委授權某燃氣公司承擔“吉林市人民政府三天需求量LNG2500立方米儲氣能力”的意向，雖沒有簽訂正式合同，卻直接演變成事實。2018年7月下旬，應吉林市發改委要求，某燃氣公司出資委托吉林某工程有限責任公司編制了《吉林市某村天然氣（LNG）應急儲備庫項目申請報告》。2018年8月，吉林市發改委出資委托吉林省某工程咨詢有限公司作出《吉林市某村天然氣應急儲備庫項目申請報告評估報告》（吉凱評字[2018]383號）。2018年11月，按吉林市發改委指令，某燃氣公司以擬建的《吉林市某村天然氣應急儲備庫項目》承擔吉林市人民政府三天需求量儲氣能力，向國家申請了“2019年重點地區應急儲氣設施中央預算內投資”。2019年1月，吉林市發改委出資委托吉林市某會計師事務所評估吉林市人民政府每年需支付的LNG2500立方米儲氣服務費數額。為此，某燃氣公司委托吉林某工程有限責任公司編制了《2500立方米LNG儲氣庫建設和運營模型》。吉林市某會計師事務所依據《2500立方米LNG儲氣庫建設和運營模型》于2019年3月7日作出了《吉林市人民政府天然氣應急儲備服務采購項目采購費評估測算資產評估報告》（吉融評字[2019]第資-003號）。

2019年5月6日，吉林省發改委發布《關于下達2019年重點地區應急儲氣設施中央預算內投資計劃的通知》（吉發改投資[2019]305號）。該通知中明確，為支持某燃氣公司承擔吉林市人民政府三天需求量LNG2500立方米儲氣能力，向某燃氣公司擬建的《吉林市某村天然氣應急儲備庫項目》下達中央預算內投資620萬元。至此，吉林市發改委授權某燃氣公司承擔吉林市人民政府三天需求量LNG2500立方米儲氣能力演變成事實。

第四，鑒于某燃氣公司承擔吉林市人民政府三天需求量LNG2500立方米儲氣能力已成事實，根據《關于下達2019年重點地區應急儲氣設施中央預算內投資計劃的通知》及吉林市發改委的要求，某燃氣公司開展了《吉林市某村天然氣應急儲備庫項目》開工建設的前期工作。1.出資委托吉林某測繪信息有限公司測繪了《吉林市某村天然氣儲氣庫地形圖》；2.出資委托吉林某工程有限責任公司編制了《吉林市某村天然氣應急儲備庫項目可行性研究報告》及繪制了項目圖紙；3.出資委托吉林某環境科技有限公司編制了《吉林市某村天然氣應急儲備庫項目環境影響報告》；4.出資委托吉林某設計院有限公司作出了《巖土工程勘查報告》；5.出資協調《吉林市某村天然氣應急儲備庫項目》建設用地事宜；6.出資接待國家天然氣產供銷體系建設工作推進情況專項督查第三督查組來《吉林市某村天然氣應急儲備庫項目》現場檢查督導。

第五，在某燃氣公司不知情的情況下，吉林市發改委單方向吉林省能源局申請將某燃氣公司獲得的中央預算內投資620萬元調整給某能源技術公司的行為構成違約。2020年5月，吉林省發改委發布《關于調整2019年重點地區應急儲氣設施中央預算內投資計劃的通知》（吉發改投資[2020]429號）。該通知中明確：將某燃氣公司《吉林市某村天然氣應急儲備庫項目》中央預算內投資620萬元調整給了某能源技術公司的《3億立方米/年LNG（含CNG加氣母站）項目》，該項目承擔吉林市人民政府3天150萬立方米（液態2500立方米）儲氣能力。綜上所述，吉林市發改委違約，嚴重損害了某燃氣公司的利益，損失數額以審計評估為準，理應向某燃氣公司做出賠償。

原告某燃氣公司向本院提交了以下證據：1.吉林省能源局、吉林省發改委、吉林省住建廳《關于加快推進天然氣儲氣能力建設工作的通知》（吉能油氣聯[2018]101號）；2.國家聯合督查組（第五組）來吉考察日程；3.《吉林市天然氣儲氣能力建設方案》及吉林市人民政府《吉林市天然氣儲氣能力建設方案》的批復（吉市政函〔2018〕124號）；4.《吉林市某村天然氣（LNG）應急儲備庫項目申請報告》及《吉林市某村天然氣應急儲備庫項目申請報告評估報告》（吉凱評字[2018]383號）；5.天然氣產供儲銷體系建設工作推進情況專項督查第三督察組在吉工作日程；6.《吉林市發展改革委員會關于我市天然氣儲氣服務采購項目開展招投標工作的請示》（吉市發改請〔2018〕14號）；7.《吉林省發展改革委關于申報2019年省預算內基本建設資金的通知》（吉發改投資〔2018〕734號）、《吉林市某燃氣有限公司關于申請2019年省預算內基本建設項目資金的請示》《2019年省預算內基本建設項目資金申請報告》《承諾函》；8.《吉林市人民政府天然氣應急儲備服務采購項目采購費評估測算資產評估報告》（吉融評字[2019]第資-003號）；9.《吉林省發展改革委關于下達2019年吉林省天然氣應急儲氣設施中央預算內投資計劃的通知》（吉發改投資〔2019〕305號）、《國家發展改革委關于印發<重點地區應急儲氣設施建設中央預算內投資（補助）專項管理辦法>的通知》（發改能源規〔2018〕1004號）；10.吉林市某村天然氣儲氣庫地形圖、《吉林市某燃氣有限公司液化天然氣（LNG）儲氣庫工程項目可行性研究報告》、吉林市某村天然氣應急儲備庫項目設計圖紙、《巖土工程勘查報告》《建設項目環境影響報告表》；11.《吉林省發展改革委關于向國家發改委國家能源局報送我省天然氣產供儲銷體系建設督查發現問題整改情況報告的請示》（吉發改運行〔2019〕556號）；12.《關于加快推進政府儲氣能力項目的請示》（吉市發改請〔2020〕10號）；13.吉林市人民政府天然氣儲氣服務采購項目招標公告、（2021）吉行申441號吉林省高級人民法院行政裁定書；14.《吉林省發展改革委關于調整吉林市2019年重點地區應急儲氣設施中央預算內投資計劃的通知》（吉發改投資〔2020〕429號）；15.“什么是政府特許經營權”“政府特許經營權有哪些”網上截圖、《關于加快儲氣設施建設和完善儲氣調峰輔助服務市場機制的意見》《城鎮燃氣規劃規范》（GB/T51098-2015）、《城鎮燃氣設計規范》（GB50028-2006）；16.《租賃協議書》；17.證人證言。

被告吉林市發改委辯稱，吉林市發改委不應承擔賠償責任。闡明本案的幾個關鍵事實。第一個事實：關于《吉林市天然氣儲氣能力建設方案》的相關事實。某燃氣公司認為《建設方案》確認了雙方合作意向，但實際上，吉林市發改委與某燃氣公司從未就“由某燃氣公司承擔吉林市人民政府三天天然氣應急儲備項目”達成過合作意向，吉林市發改委也未向某燃氣公司提出過關于“向某燃氣公司購買儲氣服務”的任何承諾。對于上述問題，生效法律文書已經進行過認定。長春鐵路運輸中級法院（2021）吉71行終57號行政判決書認定“某燃氣公司主張其依據吉林市發改委于2018年6月作出的《吉林市天然氣儲氣能力建設工作方案》，應當獲得案涉政府采購項目供應商資格的問題。經審查，該建設方案雖提及某燃氣公司，但僅是吉林市發改委作出的規劃性文件并不存在對某燃氣公司的任何承諾或與某燃氣公司的任何約定，該建設方案也并不具備行政協議的效力。

況且，根據《中華人民共和國政府采購法》第二十六條的規定，案涉政府采購項目應當采取公開招投標的方式。某燃氣公司僅以上述建設方案，就認為自己應當獲得供應商資格的主張，明顯有違法律，有悖常理，不應支持。《工作方案》僅是吉林市發改委為開展儲氣能力建設工作而作出的過程性行為，并非具有行政法權利義務內容的行政協議，某燃氣公司主張吉林市發改委應按《工作方案》與其簽訂合同，沒有事實及法律依據。”吉林省高級人民法院（2021）吉行申441號行政裁定書也認定“雖然吉林市發改委于2018年作出的《吉林市天然氣儲氣能力建設工作方案》曾提及某燃氣公司，但該方案僅是吉林市發改委作出的規劃性文件，并不存在對某燃氣公司的任何承諾或與某燃氣公司的任何約定，該建設方案也并不具備行政協議的效力。”上述生效法律文書均認定《建設方案》不具備行政協議的特征，故不能據此認定某燃氣公司與吉林市發改委訂立了相關行政協議，也不能認定雙方就此達成了任何合作意向。

第二個事實：2018年10月22日，某燃氣公司出具過《承諾函》一份，內容為“吉林市人民政府采取向氣源建設單位購買儲氣服務的方式，完成吉林市城區及永吉縣天然氣民生用戶3天用氣量的儲氣能力，購買儲氣服務采取招投標的方式，目前，吉林市某燃氣有限公司正在實施吉林市某村天然氣應急儲備庫項目，并確定參與吉林市人民政府購買儲氣服務的招投標。”

從上述內容來看，該《承諾函》能說明以下事實：1.某燃氣公司明知實施“吉林市某村天然氣應急儲備庫”項目與吉林市人民政府購買儲氣服務是兩件事，實施該項目并不意味著一定能成為吉林市人民政府購買儲氣服務的中標供應商。2.某燃氣公司明知吉林市人民政府采購儲氣服務是需要經過招投標程序的，只有經過招投標程序成為中標供應商，才能真正與吉林市人民政府達成合作。3.某燃氣公司明知政府采購需采取的程序為公開招投標程序，而非競爭性談判或其他政府采購方式。根據《中華人民共和國政府采購法》的規定，在被確定成為中標人之前，任何企業或個人都沒有資格與吉林市發改委或吉林市人民政府達成任何合作意向或實質性協議。4.某燃氣公司為“吉林市某村天然氣應急儲備庫”項目所做的一切投資和準備均是為了提升其在招投標程序中的競爭力，以爭取成為吉林市人民政府采購應急儲氣服務的供應商，該投資行為本身即存在商業投資風險，該風險應由某燃氣公司自行承擔。

綜上所述，某燃氣公司明知在未進行招投標程序被確定為中標人之前，其與吉林市人民政府或吉林市發改委不可能達成任何合作意向，故其在起訴狀中提出的關于“經考察，國家及吉林省相關部門均認可吉林市發改委與某燃氣公司達成的意向”“與吉林市發展和改革委員會已經達成了合作意向”“因合作意向導致此前項目終止運營”“某燃氣公司承擔吉林市人民政府三天需求量儲氣能力已成事實”等主張均沒有任何事實依據；

第三個事實：關于某燃氣公司提出的620萬元中央預算內投資相關問題。1.該投資系專款用于實際建設天然氣應急儲備罐項目的企業。至于該企業是否具備“向吉林市人民政府供應天然氣應急儲氣服務”的供應商身份，不是中央預算內投資的評估與考量范疇。2.該中央預算內投資由吉林省發改委具體控制和調配，吉林市發改委沒有控制和調配權。3.吉林市發改委認為該政策性投資不能作為任何單位的預期利益，關于該投資產生的爭議不屬于人民法院的受案審理范圍。

第四個事實：本案中某燃氣公司備案的“吉林市某村天然氣應急儲備庫”項目內容是建設LNG儲氣罐，該設施建成后并非只有向政府提供儲氣服務這一種經營獲利模式，即便未中標成為政府采購的供應商，LNG儲氣罐也可以儲存液化天然氣面向市場進行銷售。

基于上述基礎事實，現對某燃氣公司的各項賠償主張發表如下意見：

第一，對某燃氣公司主張的損失明細第一條第1項至第9項的意見。某燃氣公司擬建的“吉林市某村天然氣應急儲備庫項目”是其自主在吉林市船營區發改局申請立項的，而非應吉林市發改委或吉林市人民政府的要求申請立項的。無論某燃氣公司申請立項之前或之后，吉林市發改委或吉林市人民政府均未與某燃氣公司簽訂過關于要求某燃氣公司承建“吉林市某村天然氣應急儲備庫項目”的任何協議，也未作出過提前將某燃氣公司確定為政府采購中標供應商的違法承諾，故某燃氣公司不存在信賴利益。

某燃氣公司提出的該9項費用均屬于企業正常運營及項目籌備階段所必須發生的成本，是任何建設項目在啟動前不可或缺的基礎性工作，其目的是為了確保項目的科學性、合理性和可行性。某燃氣公司選擇進行這些工作，是基于其商業判斷和投資決策，而非基于吉林市發改委或政府的強制要求或承諾。某燃氣公司作為具有完全民事行為能力的市場主體，在決定投資并開展相關項目前，理應進行充分的市場調研、風險評估及項目可行性分析。結合某燃氣公司明知吉林市人民政府購買儲氣服務需履行政府采購招投標程序的事實來看，某燃氣公司在招投標活動開始之前作出的任何形式的投資，均是為自身獲取商業合作機會做準備，該行為本身蘊含了不確定性和風險性，故某燃氣公司的投入和損失與吉林市發改委并無直接的因果關系，因此該經營風險損失不應由吉林市發改委承擔。

第二，對某燃氣公司主張的損失明細第一條第10項的意見。1.船營區發改局是根據某燃氣公司的申請，對“吉林市某村天然氣應急儲備庫項目”進行了備案，該備案代表政府相關部門認可該項目符合城市發展需要，進而允許該項目進行建設。該備案行為是依法履行行政職責，確認某燃氣公司的項目符合相關法規及政策要求。但備案行為并不代表相關部門承諾對其項目運營過程中的損失負責，該項目獲得立項備案也不代表受到了吉林市發改委或吉林市人民政府的授權。

2.對于某燃氣公司主張的其因建設“吉林市某村天然氣應急儲備庫項目”而終止了之前的經營項目所造成的租賃費、人員工資、預期利益、設備折舊等損失。吉林市發改委認為，這些費用的發生，與某燃氣公司自身的管理、運營及市場應對能力密切相關，屬于企業運營過程中的正常開支與風險承擔范疇。在商業活動中，企業根據市場環境、自身發展需求及戰略規劃對項目進行調整或終止，是常見且合理的商業行為。某燃氣公司廢棄之前項目并轉向新的儲備庫項目，是基于其內部決策和對市場前景的判斷，而非得到吉林市發改委或政府的授權或任何承諾。且某燃氣公司自認是2019年7月后拆除的價值300萬元設施，而在此之前，某燃氣公司已經明知吉林市人民政府購買儲氣服務需履行招投標程序，故其自認在2019年拆除設施一方面可能是為了騰出場地加緊建設吉林市某村天然氣應急儲備庫項目，以提高在招投標過程中的競爭力。另一方面也可能是因某燃氣公司資金不足、無法履行征地手續等原因，導致某燃氣公司無法繼續經營所作出的撤場行為。

無論某燃氣公司基于何種原因，該拆除行為都是某燃氣公司實施的帶有商業風險的自主行為，與吉林市發改委無關，即便其因此遭受損失也應由其自行承擔。（2020年4月，吉林市發改委到某燃氣公司某村儲氣庫項目現場調度情況并拍攝照片，發現某燃氣公司在2017年建設的小型LNG充裝站設施仍在現場，并沒有拆除。）

第三，對某燃氣公司主張的損失明細第二條的意見。本案所涉的620萬元中央預算內投資的投資目的是將國有資金投資給實際建造天然氣應急儲氣罐的企業。此前，因某燃氣公司向船營區發改局申請備案的“吉林市某村天然氣應急儲備庫項目”中涉及的天然氣應急儲備罐建設計劃符合中央預算內投資目標，吉林省發改委于2019年將該620萬元中央預算內投資指標計劃安排給某燃氣公司。但因某燃氣公司備案立項后因征地無法推進、企業自有資金不足等原因未對該項目實際投資建設、未按時開工，2019年末，國家發改委、國家能源局對吉林省能源局進行集體約談并通報。2020年5月，吉林省能源局、吉林省發改委作出《轉發國家能源局綜合司<關于加快推動重點地區應急儲氣設施建設中央預算內投資項目建設的函>的通知》，要求“吉林市爭取2020年5月底前完成項目調整，6月份開工建設，避免中央預算內資金趴窩閑置”。

而后，吉林省發改委將該620萬元中央預算內投資資金額度調配給某能源技術公司。某燃氣公司未獲得中央預算內投資的原因是其未實際投資建設天然氣儲氣罐，與其未中標成為吉林市人民政府采購儲氣服務的供應商無關。某燃氣公司主張因未獲得該筆中央預算內投資而遭受的財務損失，實則是對政策理解與項目規劃風險的誤判。中央預算內投資的分配需經過嚴格審查與審批流程，其目的在于支持符合國家戰略與民生需求的優質項目。某燃氣公司在項目籌備初期，即應充分認識到這一點，并制定相應的風險應對策略，而非單一依賴外部資金補助。假設某燃氣公司有損失，也是與其自身的項目管理能力、市場預判能力及財務規劃能力相關，吉林市發改委作為政府部門，在依法履行行政職責的過程中不存在任何過錯，故無法也無需對某燃氣公司的商業決策與經營風險承擔法律責任。

綜上所述，雙方從未對政府購買儲氣服務等相關內容進行過協商，吉林市發改委也未向某燃氣公司做出過任何承諾。吉林市發改委在某燃氣公司建設“吉林市某村天然氣應急儲備庫項目”過程中、在某燃氣公司申報中央預算內投資過程中、在政府采購服務招投標過程中均依法依規履行行政職責，沒有任何過錯。在某燃氣公司明知政府購買儲氣服務需要履行招投標程序的情況下，吉林市發改委從未以任何口頭或書面的方式給某燃氣公司造成“已經提前內定中標”的錯誤認識，故某燃氣公司的全部損失均是其自身投資風險所致，與吉林市發改委沒有因果關系，吉林市發改委未作出過違背誠信原則的行為，不應承擔賠償責任。吉林市發改委認為本案沒有進行司法鑒定的必要，應駁回某燃氣公司的全部訴訟請求。

被告吉林市發改委向本院提交了以下證據：1.（2021）吉71行終57號吉林省長春鐵路運輸中級法院行政判決書、《承諾函》；2.吉林省企業投資項目備案信息登記表；3.《國家能源局綜合司關于加快推動中央預算內投資“重點地區應急儲氣設施建設專項”項目進展的通知》及“重點地區應急儲氣設施建設專項”未開工項目清單、《吉林省發展改革委關于調整吉林市2019年重點地區應急儲氣設施中央預算內投資計劃的通知》（吉發改投資〔2020〕429號）；4.吉林市人民政府天然氣儲氣服務采購項目招標文件、評審結果匯總表、中標通知書、（2021）吉71行終58號吉林省長春鐵路運輸中級法院行政判決書；5.某燃氣公司某村天然氣儲氣庫2020年4月照片。

本院依法調取了以下證據：《吉林省能源局關于加快推進中央預算內專項資金儲氣設施項目開工建設的通知》（吉能油氣〔2020〕8號）。

經庭審質證，某燃氣公司對吉林市發改委提交的證據1的質證意見：（2021）吉71行終57號吉林省長春鐵路運輸中級法院行政判決書“《工作方案》僅是吉林市發改委為開展儲氣能力建設工作而作出的過程性行為，并非具有行政法上權利義務內容的行政協議，某燃氣公司主張吉林市發改委應按工作方案與其簽訂采購合同，沒有事實及法律依據。”與其證明事實沒有關聯，不應采信。

“意向”與“具有行政法上權利義務內容的行政協議”在內容和形式上完全不同。57號判決書的上述內容只是認定《工作方案》中關于“授權某燃氣公司承擔吉林市三天需求量LNG2500立方米，政府購買服務”的相關內容不屬于具有行政法上權利義務內容的行政協議，并沒有認定某燃氣公司和吉林市發改委之間不存在關于“授權某燃氣公司承擔吉林市三天需求LNG2500立方米”的意向。“吉林省能源局、吉林省發改委、吉林省住建廳《關于加快推進天然氣儲氣能力建設工作的通知》（吉能油氣聯〔2018〕101號）”“國家聯合督查組（第五組）及吉林省能源局、吉林省發改委、吉林省住建廳現場考察某燃氣公司承擔吉林市人民政府三天需求量儲氣”“吉林市發改委出資委托第三方做出《吉林市某村天然氣應急儲備庫項目申請報告評估報告》（吉凱評字〔2018〕383號）”佐證了某燃氣公司與吉林市發改委就授權某燃氣公司承擔吉林市三天需求量LNG2500立方米存在意向；《承諾函》屬于失效證據，其承諾只限于2018年10月12日，吉林市發改委向吉林市人民政府提交的《吉林市發展和改革委員會關于我市天然氣儲氣服務采購項目開展招投標工作的請示》（吉市發改請〔2018〕14號）（以下簡稱“2018請示”），“2018請示”中確定的招標項目和招標條件實施的公開招標。若按“2018請示”中確定的招標項目和招標條件實施公開招標，只有某燃氣公司一家符合招標條件，某燃氣公司必然中標。由于吉林市發改委未按“2018請示”中確定的招標項目和招標條件實施公開招標，《承諾函》自然失去了效力。吉林市發改委以某燃氣公司知曉其曾要以公開招標的方式授權潛在供應商承擔吉林市三天需求量LNG2500立方米儲氣為由，要求某燃氣公司承擔吉林市發改委采用非公開招標的方式直接授權某燃氣公司《吉林市某村天然氣應急儲備庫項目》承擔吉林市三天需求量LNG2500立方米儲氣這一行政行為的后果，不符合情理。

對證據2：2019年3月份備案，不是2018年12月。實際上是2018年8月份吉林市發改委已經備案審查。

對證據3：《國家能源局綜合司關于加快推動中央預算內投資“重點地區應急儲氣設施建設專項”項目進展的通知》及“重點地區應急儲氣設施建設專項”未開工項目清單與《吉林省發展改革委關于調整吉林市2019年重點地區應急儲氣設施中央預算內投資計劃的通知》（吉發改投資〔2020〕429號）之間沒有直接關聯，不應采信。吉林省發改委作出《吉林省發展改革委關于調整吉林市2019年重點地區應急儲氣設施中央預算內投資計劃的通知》（吉發改投資〔2020〕429號）的直接原因是吉林市發改委將已授予某燃氣公司《吉林市某村天然氣應急儲備庫項目》承擔吉林市三天需求LNG2500立方米儲氣的特許經營權，又單方面授予某能源技術公司《3億立方米/年LNG（含CNG加氣母站）項目》，該文件是依據吉林省能源局《關于調整吉林市2019年重點地區應急儲氣設施中央預算內投資計劃建議的函（吉能函〔2020〕59號）》的調整建議作出的。而吉林省能源局《關于調整吉林市2019年重點地區應急儲氣設施中央預算內投資計劃建議的函（吉能函〔2020〕59號）》是依據吉林市某村天然氣應急儲備庫中央預算內投資620萬元的實際監管人吉林市發改委上報吉林省能源局《關于調整吉林市2019年重點地區應急儲氣設施中央預算內投資計劃建議的申請》作出的。

對證據4：該組證據與某燃氣公司證據“《關于下達2019年重點地區應急儲氣設施中央預算內投資計劃的通知》（吉發改投資〔2019〕305號）”和“吉林省發展改革委《關于調整2019年重點地區應急儲氣設施中央預算內投資計劃的通知》（吉發改投資〔2020〕429號）”并無關聯。招標文件代表的公開招標是吉林市發改委依據2020年2月6日吉林市發改委上報的《關于加快推進政府儲氣能力項目的請示》（以下簡稱“2020請示”）作出的。“2020請示”中的“招標項目”“采購標的”和“招標條件”與之前的“2018請示”中的“招標項目”“采購標的”和“招標條件”完全不同，屬于兩個不同的招標項目。招標文件中招標公告的采購標的不是授權中標供應商吉林市三天需求量LNG2500立方米應急儲氣這一特許經營權，這與《重點地區應急儲氣設施中央預算內投資（補助）專項管理辦法》第二條規定的投資原則和第十條規定的投資方向不符。吉林省高級人民法院（2021）吉行申441號行政裁定書中認定“關于某燃氣公司反映的中央預算補助款的支付問題，與本案沒有直接關聯，不在本案審查范圍內。”該組證據恰恰證明了吉林市發改委也是采用非公開招標的方式直接授權某能源技術公司《3億立方米/年LNG（含CNG加氣母站）項目》承擔吉林市三天需求量LNG2500立方米儲氣。

對證據5：該照片與本案無關，不應采信。某燃氣公司某村現場的設備于2021年5月拆除并變賣。

吉林市發改委對某燃氣公司提交的證據1的質證意見：真實性、合法性無異議，該文件能夠證明吉林省要求政府三天儲氣能力需要采用政府采購的方式實現，而該方式并非是授予某主體特許經營權的方式。雖然該文件提出要簽署購買意向協議，但是吉林市人民政府每年購買該服務的費用經評估高達每年700余萬元，根據政府采購法的規定，使用上述資金額度進行政府采購必須經過公開招投標程序，故吉林市發改委或吉林市人民政府無法與任何主體簽訂意向協議，本案事實也是吉林市發改委從未與任何主體簽訂過意向協議。

對證據2：真實性、合法性沒有異議，對關聯性和證明目的有異議。第一，該證據主要能夠體現的是6月份國家聯合督查組（第五組）在吉林省督查的日程計劃，督查組到某燃氣公司天然氣儲備站進行檢查，主要目的是對吉林省現有的LNG儲備設施進行調研，了解吉林省當時的LNG供應能力（調研對象是某燃氣公司2017年建成的60m3LNG儲備罐），與本案某燃氣公司主張的2500m3LNG應急儲備庫無關。第二，該工作方案中并未體現出“吉林市發改委意向授權某燃氣公司承擔吉林市3天需求量LNG2500立方米儲氣”以及“督查組同意吉林市發改委與某燃氣公司建立合作意向”的相關內容，故該證據不能證明某燃氣公司的待證問題。

對證據3：真實性、合法性沒有異議，對該證據來源的合法性和證明問題有異議。第一，該證據為政府內部過程性、規劃性文件，不對外公開，吉林市發改委從未向某燃氣公司進行過披露，某燃氣公司并非通過正當途徑取得。第二，（2021）吉71行終57號行政判決書對該證據進行過認定“經審查，該建設方案雖提及某燃氣公司，但僅是吉林市發改委作出的規劃性文件，并不存在對某燃氣公司的任何承諾或與某燃氣公司的任何約定，該建設方案也并不具備行政協議的效力。況且，根據《中華人民共和國政府采購法》第二十六條的規定，案涉政府采購項目應當采取公開招投標的方式。某燃氣公司僅以上述建設方案，就認為自己應當獲得供應商資格的主張，明顯有違法律，有悖常理，不應支持。《工作方案》僅是吉林市發改委為開展儲氣能力建設工作而作出的過程性行為，并非具有行政法權利義務內容的行政協議，某燃氣公司主張吉林市發改委應按《工作方案》與其簽訂合同，沒有事實及法律依據。”

對證據4：真實性、合法性沒有異議，對關聯性和證明問題有異議。根據《2017年政府核準的投資項目目錄》規定，涉及含有輸氣管線的天然氣儲氣項目，由市發改委核準，不涉及輸氣管線的儲罐類項目由區發改局備案。2018年，某燃氣公司提出要建一座2500m3LNG儲備庫并涉及300米輸氣管線的建設項目。為此，某燃氣公司編制了項目申請報告向吉林市發改委申請項目核準，吉林市發改委為此委托吉林省某工程咨詢有限公司對項目申請報告進行了評估，評估意見認為：該項目應進一步取得規劃選址意見及用地預審意見。評估報告作出后，某燃氣公司提出不再建設輸氣管線只建設儲氣罐，故該項目不需要吉林市發改委核準，由船營區發改局備案即可，所以某燃氣公司提供的項目申請報告和吉林市發改委委托編制的評估報告最終沒有被使用。此后，某燃氣公司向船營區發改局申請了立項備案，未向吉林市發改委申請項目核準。故吉林市發改委沒有核準過某燃氣公司的項目，不存在某燃氣公司提出的“某燃氣公司履行立項審批，獲得通過”的事實，某燃氣公司主張獲得審批應當舉證批準文件，而吉林市發改委未對其作出過批準文件。另外，該證據不能證明某燃氣公司損失明細中主張的編寫申請報告花費10萬元的待證問題。

對證據5：真實性、合法性沒有異議，對關聯性和證明目的有異議。第一，該證據主要能夠體現的是2018年8月份天然氣產供銷體系建設工作推進情況專項督查第三督查組在吉林省督查的日程計劃，督查組到吉林市某村天然氣應急儲備庫進行督查，主要目的是對該項目的建設情況進行督查。該工作方案中并未體現出“某燃氣公司承擔吉林市3天需求量LNG2500立方米儲氣”以及“督查組同意吉林市發改委與某燃氣公司建立合作意向”的相關內容，故該證據不能證明某燃氣公司的待證問題。

對證據6和證據12：真實性、合法性沒有異議，對關聯性和證明目的有異議。來源也有異議，第一，兩份證據均是吉林市發改委為公開招標購買吉林市人民政府三天儲氣能力服務的請示。2018年請示后，市政府要求繼續研究招標條件、購買費用等問題，故2018年沒有實際開展招投標活動。此后吉林市發改委、吉林市財政局、吉林市人民政府等部門繼續研究公開招標購買吉林市人民政府三天儲氣能力服務的方案。經充分調研、測評費用等工作后，2020年吉林市發改委再次向市政府作出請示，經批準后開展了招投標活動。兩份請示均是為了市政府購買三天儲氣能力服務作出的，具有接承關系，2020年的請示是對2018年的修改，而非兩個不同的招標項目。且請示并非招標公告，如果有兩個招標公告，說明是兩個項目，而兩個請示僅是向市政府匯報擬進行的公開招投標工作細節，是為同一個招標活動作出的過程性文件，故某燃氣公司提出的“兩個不同項目”沒有事實依據。

第二，吉林市發改委未與某燃氣公司訂立過關于某燃氣公司承擔吉林市三天儲氣量的協議或約定，故不存在某燃氣公司提出的“吉林市發改委決定通過2020請示確定的公開招標來解除已發生行政效力的某燃氣公司承擔儲氣能力”的問題。且不存在某燃氣公司提出的“吉林市發改委分兩步，先授權某燃氣公司承擔吉林市三天儲氣”的事實。關于某燃氣公司稱2018年只有他符合招標條件，這是某燃氣公司自己對企業的自信，沒有事實依據。在2020請示中已經明確提出自2018年以來，吉林市發改委牽頭組織市財政局及相關燃氣企業積極推進政府儲蓄能力建設，為確保完成任務請示如下，而且該請示中也提到了2018年的這個請示以及建設方案，說明2020年的請示與2018年的請示，針對的都是政府要公開采購購買能力服務的事項，是同一個事情。

對證據7：因某燃氣公司不符合申請省預算內基本建設項目資金的條件，故吉林市發改委未將其申請材料報送到吉林省發改委，某燃氣公司對此情況明知，且省預算內基本建設項目資金不是本案的訴爭問題，故與本案無關。承諾函不符合省預算的資金申報條件，與本案無關。

對證據8：真實性、合法性沒有異議，對關聯性和證明問題有異議。第一，該評估報告是吉林市發改委為評估吉林市人民政府天然氣應急儲備采購服務費數額，委托吉林市某房地產評估有限責任公司（以下簡稱某房地產評估公司）進行編制的，吉林市發改委沒有要求過某房地產評估公司在評估過程中參考何種模型，且據吉林市發改委所知，某房地產評估公司編制該評估報告時，委托了吉林某工程有限責任公司編制《2500立方米液化氣（LNG）儲配站總造價模型》供某房地產評估公司參考，其雙方簽有委托書。即從上述事實來看，某房地產評估公司參考的是其另行委托某工程公司編制的造價模型，而非參考的某燃氣公司提供的造價模型。故該證據不能證明吉林市發改委參考了某燃氣公司的造價模型，也不能證明某燃氣公司提出的編寫該報告花費5萬元的待證問題。

對證據9：對《吉林省發展改革委關于下達2019年吉林省天然氣應急儲氣設施中央預算內投資計劃的通知》（吉發改投資〔2019〕305號）真實性、合法性沒有異議，對證明問題有異議。第一，因某燃氣公司于2018年12月申請備案立項的“吉林市某村天然氣應急儲備庫”項目符合國家關于支持重點地區應急儲氣設施建設的總體部署，符合吉林市經濟發展需要，故吉林省發改委于2019年將620萬元中央預算內投資指標安排給“吉林市某村天然氣應急儲備庫”項目。該投資所對應的主體是項目，而非某法人主體或個人。

第二，項目立項獲得中央預算內投資指標與吉林市人民政府采購儲氣服務兩者不存在聯系，某燃氣公司與吉林市發改委從未就吉林市人民政府向某燃氣公司采購天然氣儲氣服務達成過意向，且未訂立任何口頭或書面約定。某燃氣公司在2018年就明確與吉林市人民政府簽訂政府采購合同需履行招投標程序，現某燃氣公司僅以其自行申報的建設項目獲得中央預算內投資指標為由，認為其公司與吉林市發改委達成了“某燃氣公司承擔吉林市3天需求量LNG2500立方米儲氣意向”，進而認為“意向演變為事實，具備行政協議的約定”，某燃氣公司的上述想法沒有事實和法律依據。對《國家發展改革委關于印發<重點地區應急儲氣設施建設中央預算內投資（補助）專項管理辦法>的通知》（發改能源規〔2018〕1004號），“承擔吉林市三天需求量LNG2500立方米儲氣”并不是獲得2019年重點地區應急儲氣設施中央預算內投資620萬元的充分必要條件。該文件中對給予中央預算內投資的項目要求是，項目建成后應具備滿足本地區三天天然氣消費量儲氣指標要求，即國家鼓勵并支持建設具有應急儲備能力的LNG儲氣設施項目，只要項目建設目標能夠滿足上述能力，則符合中央預算內投資要求。至于建成后的項目是否必須承擔該地區三天儲氣能力任務，則不是該中央預算內資金的考核指標。承擔地區三天儲氣能力的主體需要通過政府以招投標購買服務的方式確定，而非直接指定。

對證據10：對吉林市某村天然氣儲氣庫地形圖真實性、合法性、關聯性均有異議。第一，這張圖顯示該圖是2017年12月編制的，而該時間還沒有吉林市人民政府三天儲氣量相關活動，所以這張圖與某燃氣公司提出的某村項目無關。而且也能說明某燃氣公司對于吉林市某村天然氣儲氣庫也不是在2018年吉林市發改委作出工作方案以后才形成的該投資意向，某燃氣公司2017年在吉林市某村也進行了60m3天然氣小型儲備站的相關建設，故該地形圖不能證明與本案某燃氣公司主張的2500m3LNG儲氣庫建設項目有關。

第二，某燃氣公司主張制作該地形圖是依據2019年吉林省發改委第305號文件作出的，但該地形圖制作于2019年之前，某燃氣公司的該主張違背時間規律，有悖常理，不應采信。

第三，吉林市發改委沒有授權過某燃氣公司承擔吉林市三天天然氣儲備任務。對《吉林市某村天然氣應急儲備庫項目可行性研究報告》，第8、16、24、34、45頁等都寫明的是某燃氣公司要建設5000立方米的儲氣罐，這個項目報告根本不是2500立方米的事情，與本案無關。對《吉林市某村天然氣應急儲備庫項目圖紙》，平面圖總平面布置圖顯示的儲氣罐規模也是5000立方米，也不是本案某燃氣公司提出的2500立方米，與某燃氣公司獲取中央預算內投資這個項目無關。施工圖設計總說明里面寫的建設單位是福州中外運物流有限公司，與這個項目無關。后續其他圖紙也與這個無關。

對《巖土工程勘察報告》真實性、合法性、關聯性和證明目的均有異議。第一，該報告封皮顯示項目名稱為“吉林市某燃氣公司5000立液化天然氣（LNG）儲氣庫工程”，該項目名稱與某燃氣公司主張的“吉林市某村2500立方米LNG儲氣庫項目”無關。

第二，該勘察報告形成日期為2018年11月，某燃氣公司主張該勘察報告是根據2019年吉林省發改委第305號文件作出的，該主張違背時間規律，有悖常理，不應采信。對《吉林市某村天然氣應急儲備庫項目環境影響報告》的真實性、合法性、關聯性和證明問題均有異議，不能證明與某燃氣公司主張的2500m3LNG儲備庫項目有關。從某燃氣公司提供的封皮來看，該環境影響報告表是某燃氣公司為申請“吉林市某村天然氣應急儲備庫”項目所編制，且發生于某燃氣公司備案立項之前，屬于某燃氣公司為備案立項所做的準備工作，該行為不是在吉林市發改委的承諾或指示下進行的，與吉林市發改委無關。從封皮上的編制時間來看，報告形成于2018年8月，某燃氣公司主張環境影響報告是根據2019年吉林省發改委第305號文件作出的，該主張違背時間規律，有悖常理，不應采信。

對證據11：對證明問題有異議。該文件描述的是某燃氣公司為建設“某村”項目基本完成前期工作，同時還提到了該項目無法按時開工等問題，即前期工作不等于開工建設。該文件中提出2019年底開工建設，但某燃氣公司也沒有開工建設，實際上某燃氣公司申請項目立項時提出的計劃是2019年開工、2019年建成，但是該項目至2019年底都沒有開工建設，應當被認定為項目不能按時開工建設。且據吉林市發改委所知，某燃氣公司對于該項目的多方面準備均不足，不能達到開工建設的條件：第一，某燃氣公司申請中央預算內投資時提出建設項目資金來源中有6,000萬元通過銀行貸款獲得，但某燃氣公司并未辦理貸款；

第二，某燃氣公司欲建設某村項目的選址地至今未取得土地手續，征地工作無法推進；第三，某燃氣公司一直未辦理開工許可，所以某燃氣公司沒有開工條件。上述情況符合《重點地區應急儲氣設施中央預算內投資（補助）專項管理辦法》第十五條的情形，故投資計劃必須調整。另外，根據《重點地區應急儲氣設施中央預算內投資（補助）專項管理辦法》第二十二條規定，項目不能按時開工，且沒有及時調整投資計劃或沒有及時提出調整申請，造成資金閑置超過一年的，國家發改委將采取調整中央預算內投資安排方向、一定時期內不再受理該地區資金申請報告、追究相關人員責任等懲罰措施。所以造成資金閑置一年以上的項目必須調整投資計劃，某燃氣公司2019年5月6日獲得中央預算內投資指標，2020年5月仍未開工建設，其未開工的行為已經造成資金閑置超過一年，故吉林省發改委必須采取及時調整投資計劃的措施，于2020年5月29日將資金計劃調整給某能源技術公司，2019年5月6日至2020年5月29日已超過一年，某燃氣公司一直未開工建設，故吉林省發改委調整中央預算內投資符合上述規定。

對證據13：第一，某燃氣公司也認可某能源技術公司獲得中央預算內投資指標與其中標無關。因為該中央預算內投資是補助給建設能夠滿足政府三天儲氣能力規模的LNG儲氣項目的，而非給吉林市人民政府承擔三天天然氣儲氣能力的中標人。即不論吉林市人民政府購買服務的中標人是誰，如果某燃氣公司能夠按照項目計劃開工建設，中央預算內投資計劃不會調整，某燃氣公司仍有機會獲得該620萬元投資。但因某燃氣公司未按計劃開工造成資金閑置超過一年，故該中央預算內投資必須調整給其他項目。而某能源技術公司擬建設的兩個5000m3LNG儲氣設備項目已經具備開工許可、土地審批、場地平整等開工條件，故吉林省發改委將該620萬元調整給了某能源技術公司，符合管理辦法的規定。

第二，關于應急、調峰的問題，已經在雙方此前的（2021）吉71行終57、58號案件中審查完畢，且與本案無關。

對證據14：真實性、合法性沒有異議，對證明問題有異議。第一，獲得中央預算內投資資金的前提是按計劃對項目進行實際建設并完工，但因為某燃氣公司未按照計劃開工建設“吉林市某村天然氣應急儲備庫”項目，一直未獲得土地手續和開工許可等，無法開工，故吉林省發改委將620萬元調整給某能源技術公司，省發改委作出該調整完全是因為某燃氣公司項目建設情況不符合中央預算內投資相關規定所導致的，與吉林市發改委無關。

第二，某燃氣公司2019年獲得中央預算內投資指標也并非因與吉林市發改委之間存在“授權”“特許經營”或“合同”等原因，該資金為政策性資金，吉林市發改委從未授權某燃氣公司或某能源技術公司承擔吉林市人民政府三天儲氣能力，吉林市人民政府僅是通過招投標程序向某能源技術公司購買儲氣能力，而非授權。

對證據15：對網上截圖“什么是政府特許經營權”“政府特許經營權有那些”的真實性、合法性、關聯性均有異議，該證據與本案無關。對《關于加快儲氣設施建設和完善儲氣調峰輔助服務市場機制的意見》、城鎮燃氣規劃規范（GB/T51098）、城鎮燃氣設計規范（GB50028-2006），吉林市人民政府三天儲氣能力建設、吉林市人民政府招標采購三天天然氣儲備能力等均不涉及特許經營權的內容。其中吉林市人民政府三天儲氣能力建設是要求本地區應當隨時具備存儲三天天然氣用氣量的能力，是一種制度要求，而非特許經營權。政府采購三天天然氣儲氣能力是政府采購服務，而非買氣。換句話說，政府要求的是中標人具備存儲三天用氣量的能力，如果真的發生用氣短缺的情況，用戶是否向該儲氣能力中標人購買天然氣是用戶的選擇，而非政府強制。

特許經營權是指經特定程序而獲得的對有限自然資源開發利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入權，是根據《行政許可法》《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》《市政公用事業特許經營管理辦法》等法律、法規設立的一種行政許可。現某燃氣公司僅依據其項目申請、獲得中央預算內投資指標等理由主張自己獲得了特許經營權，是對特許經營權的誤解。根據《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》等辦法的規定，實施機構應當根據特許經營項目實施方案，通過招標、競爭性談判等競爭方式選擇特許經營者，在特許經營權取得過程中，也不是由企業向政府提出申請，等待政府審批，而是由政府提出擬特許項目，吸引企業競標。故某燃氣公司認為自己獲得了特許經營權沒有任何事實和法律依據。另外，本案雖然進行了招投標程序，但招投標類型是政府采購服務，而非對特許經營權進行招投標，故本案不涉及任何特許經營權的內容。

對證據16：該協議是2017年8月份簽訂的，而且租賃的面積是2000平方米，與某燃氣公司要建設的2500立方米儲氣罐某村的項目不匹配，而且租賃的時間也早于該項目的提出時間。所以該項目不能證明與某村項目有關。某燃氣公司60立方米儲氣罐也建設在該租賃土地上，該土地是為某燃氣公司其他項目租賃的，面積也不符合2500立方米的要求。某燃氣公司規劃的是11772平方米。租賃協議是2017年10月-2022年10月。在沒有某村2500立方米項目的時候，某燃氣公司就已經與黃某簽訂了2017-2022年五年的協議，即便沒有2500立方米項目，某燃氣公司也必須一直租賃。

對證據17：真實性有異議，根據證據規則規定，證人應該出庭接受質詢。證人證言中，證人提出的所看管的物品為某燃氣公司提及的其拆除的60立方米儲氣罐等物品，因為2500立方米項目尚未開工建設。證人的證言不是他親身經歷，不能以聽來的內容作證。對本院調取的證據《吉林省能源局關于加快推進中央預算內專項資金儲氣設施項目開工建設的通知》（吉能油氣〔2020〕8號）的質證意見：某燃氣公司認為不能說明調整原因；吉林市發改委認為該文件提出某村項目經過國家督導組2019年6月、10月進行了督導，但是該項目都沒有按時開工，2020年1月左右，國家發改委再次因該項目未按照計劃開工對吉林省進行了通報，說明該項目2020年仍未開工，某燃氣公司申請該項目時計劃2019年開工建設，當年竣工投產，根據《重點地區中央預算內投資專項管理辦法》第二十二條和第十五條的規定，吉林省發改委對某燃氣公司下達的620萬元指標必須調整。

本院對上述證據認證如下：對某燃氣公司提交的證據1、證據3、證據4、證據6-14的真實性本院予以確認。對某燃氣公司提交的證據2、證據5，能夠證明國家聯合督查組到吉林檢查督導，但未體現某燃氣公司欲證明考察結果得到肯定的內容，也不能證明吉林市發改委與其訂立了事實上的采購合同，故本院不予采信。對某燃氣公司提交的證據15中的“什么是政府特許經營權”“政府特許經營權有哪些”的網上截圖，不具有證明力，不具有真實性、合法性，本院不予采信。對證據15中的《關于加快儲氣設施建設和完善儲氣調峰輔助服務市場機制的意見》《城鎮燃氣規劃規范》（GB/T51098-2015）、《城鎮燃氣設計規范》（GB50028-2006）不是法律規定的證據類型，無須作為證據出示，本院對其證明力不予確認。對于某燃氣公司提交的證據16，其發生時間早于案涉項目時間，與本案關聯性不足，本院不予采信。對于某燃氣公司提交的證據17，證人未出庭，且無其他有效證據對證人證言予以佐證，無法確認其真實性，本院不予采信。

吉林市發改委提交的證據1-5具備真實性、合法性、關聯性，本院予以采信。

經審理查明，2018年，吉林市發改委制定《吉林市天然氣儲氣能力建設工作方案》，規劃加快城市LNG儲氣庫建設。吉林市城區及永吉縣三天儲備氣量方面，由某燃氣公司與市政府合作方式，在城市主管網及門站周邊建設一座水容積2500m3的LNG儲氣庫，預計2018年底竣工。2018年6月20日，吉林市人民政府進行了批復。2018年10月12日，吉林市發改委向吉林市人民政府發送了《關于我市天然氣儲氣服務采購項目開展招投標工作的請示》，招標項目名稱為吉林市天然氣儲氣服務采購項目，項目要求天然氣儲氣量150萬m3（LNG水容積2500m3），天然氣最大輸送量每小時4萬m3，壓力2.5兆帕。10月22日，某燃氣公司作出《承諾函》，稱某燃氣公司正在實施“吉林市某村天然氣應急儲備庫”項目，并確定參與吉林市人民政府購買儲氣服務的招投標。10月26日，吉林省發改委下發《關于申報2019年省預算內基本建設資金的通知》，要求2019年計劃新開或續建項目提交相關申報材料。

2018年11月，某燃氣公司制作了《關于申請2019年省預算內基本建設項目資金的請示》《2019年省預算內基本建設項目資金申請報告》《承諾函》，申請建設吉林市某村天然氣應急儲備庫，主要建設內容和規模為：“占地11772平方米；建設一座有效容積不低于2500立方米的全容式LNG常壓儲罐及配套裝置；輸氣管道與吉林市城區燃氣主管道相連；新建綜合樓面積2300平方米，道路及回車場4000平方米及其它附屬設施。投資總額7,832.50萬元。建設工期：2018年8月至2019年11月。”某燃氣公司對吉林市某村天然氣應急儲備庫項目進行了吉林省企業投資項目備案信息登記，其登記表上載明計劃開工時間為2019年3月，計劃竣工時間為2019年11月，主要建設內容為建設一座有效容積不低于2500立方米全容式LNG常壓儲罐及配套設施。

2019年5月6日，吉林省發改委向吉林市發改委、德惠市發改局發送了《關于下達2019年吉林省天然氣應急儲氣設施中央預算內投資計劃的通知》，其中載明對吉林市某村天然氣應急儲備庫下達中央預算內投資620萬元。《國家能源局綜合司關于加快推動中央預算內投資“重點地區應急儲氣設施建設專項”項目進展的通知》載明：“對于未開工或難以開工的項目，應采取多種形式調查了解項目存在問題，搜集項目核準、建設內容變更調整、資金下達及使用的相關文件檔案材料，并請地方政府提出整改措施，確保2018年度項目于10月底前開工，力爭2019年度項目于年底前開工”，該文件附件“重點地區應急儲氣設施建設專項”未開工項目清單中吉林市某村天然氣應急儲備庫項目為2019年項目。《吉林省能源局關于加快推進中央預算內專項資金儲氣設施項目開工建設的通知》中載明：“2019年，吉林市某村天然氣應急儲備庫項目獲中央預算內資金620萬元。按照國家文件要求，該項目應于2019年開工建設，當年竣工投產。2019年11月14日，因吉林市某村天然氣應急儲備庫項目推進緩慢，未按時開工，我省被集體約談通報并立即整改。近日，國家發改委再次因該項目未按照計劃開工，對我省進行通報。”

某燃氣公司一直未開工建設。2020年5月29日，吉林省發改委向吉林市發改委作出《關于調整吉林市2019年重點地區應急儲氣設施中央預算內投資計劃的通知》，對吉林市2019年重點地區應急儲氣設施中央預算內投資計劃進行調整，將吉林市某村天然氣應急儲備庫中央預算內資金620萬元調整給某能源技術公司3億立方米/年LNG（含CNG加氣母站）項目，項目承擔吉林市人民政府三天150萬立方米（液態2500立方米）儲氣能力。

另查明，吉林省長春鐵路運輸中級法院作出（2021）吉71行終57號行政判決書，該判決書已生效。該判決中確認的事實：“2020年2月6日，吉林市發改委向吉林市人民政府作出《關于加快推進政府儲氣能力項目的請示》。2020年2月28日，吉林市發改委、吉林某建設有限公司（以下簡稱某建設公司）在吉林省政府采購網發布吉林市人民政府天然氣儲氣服務采購項目招標公告，招標人為發改委，招標采購服務內容為購買中標單位自行投資建設完成后具備的2500立方米液化天然氣儲備服務能力，按時、按質、按量向吉林市城區和永吉縣城區輸送調峰天然氣。后包括某燃氣公司、某能源技術公司在內的五家企業先后進行了投標。

2020年3月23日，某建設公司在吉林省政府采購網發布吉林市人民政府天然氣儲氣服務采購項目中標（成交）結果公告，載明中標單位為某能源技術公司。次日，某建設公司在吉林省政府采購網發布吉林市人民政府天然氣儲氣服務采購項目中標公告，載明中標單位為某能源技術公司。2020年5月11日，吉林市發改委、某建設公司向某能源技術公司作出中標通知書。2020年7月23日，吉林市發改委與某能源技術公司簽訂《吉林市人民政府天然氣儲氣服務采購合同》。”

本院認為，一、關于某燃氣公司主張吉林市發改委授權其建設2500m3天然氣儲氣罐系授權其特許經營權，其與發改委之間具有事實上的特許經營協議法律關系的焦點問題。根據《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》第七條規定：“基礎設施和公用事業特許經營可以采取以下方式：（一）在一定期限內，政府授予特許經營者投資新建或改擴建、運營基礎設施和公用事業，期限屆滿移交政府；（二）在一定期限內，政府授予特許經營者投資新建或改擴建、擁有并運營基礎設施和公用事業，期限屆滿移交政府；（三）在一定期限內，政府將已經建成的基礎設施和公用事業項目轉讓特許經營者運營，期限屆滿移交政府；（四）國家規定的其他方式。”

從上述規定來看，特許經營的方式一般為政府授予特許經營者新建或改擴建、運營等一定的權限，期限屆滿移交政府，并應當通過招標、談判等公開競爭方式選擇特許經營者。實施機構應當與依法選定的特許經營者簽訂特許經營協議。而本案某燃氣公司計劃建設一座有效容積不低于2500立方米的全容式LNG常壓儲罐及配套裝置的項目，該項目吉林市發改委并未與某燃氣公司有過關于特許經營的任何約定，某燃氣公司亦非吉林市發改委通過公開競爭方式選擇的特許經營者，且某燃氣公司計劃建設的2500m3天然氣儲氣罐項目亦未約定在一定期限屆滿后移交政府等內容，雖然2019年5月6日，吉林省發改委向吉林市發改委、德惠市發改局發送了《關于下達2019年吉林省天然氣應急儲氣設施中央預算內投資計劃的通知》，其中載明對吉林市某村天然氣應急儲備庫下達中央預算內投資620萬元，但該投資僅為對某燃氣公司建設項目的資金支持，并非特許經營的承諾，亦不符合特許經營的法律特征。

故對于某燃氣公司的該主張吉林市發改委授權其建設2500m3天然氣儲氣罐屬于特許經營協議的法律關系，本院不予支持。2020年，吉林市人民政府天然氣儲氣服務采購項目招標，天然氣儲氣服務采購協議不屬于特許經營協議，且某燃氣公司未中標，某燃氣公司與吉林市發改委之間亦未形成政府采購的行政協議，亦不具有事實上的特許經營協議法律關系。

關于吉林市人民政府天然氣儲氣服務采購項目某燃氣公司未中標，吉林市發改委未與某燃氣公司簽訂《吉林市人民政府天然氣儲氣服務采購合同》，吉林市發改委是否具有締約過失責任應當賠償損失的焦點問題。根據《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》第二十七條第二款：“人民法院審理行政協議案件，可以參照適用民事法律規范關于民事合同的相關規定。”

行政協議作為一種行政手段，既有行政性又有協議性，應具體根據爭議及訴訟的性質來確定相關的規則適用，在與行政法律規范不相沖突的情況下可以參照適用民事法律規范。根據《最高人民法院關于適用<中華人民共和國民法典>時間效力的若干規定》第一條第二款：“民法典施行前的法律事實引起的民事糾紛案件，適用當時的法律、司法解釋的規定，但是法律、司法解釋另有規定的除外”。

本案糾紛發生于民法典施行前，故應當參照適用合同法的相關規定。某燃氣公司主張與吉林市發改委在合同訂立前進行了充分的磋商，并進行了大量的準備工作，且將其寫進了《吉林市天然氣儲氣能力建設工作方案》，但最終吉林市發改委未與其簽訂《吉林市人民政府天然氣儲氣服務采購合同》，應當承擔賠償責任，本院認為，吉林省高級人民法院（2021）吉行申441號行政裁定書中已對《吉林市天然氣儲氣能力建設工作方案》提及某燃氣公司是否構成采購合同的承諾問題進行了審理，認定“雖然吉林市發改委于2018年作出的《吉林市天然氣儲氣能力建設工作方案》曾提及某燃氣公司，但該方案僅是吉林市發改委作出的規劃性文件，并不存在對某燃氣公司的任何承諾或與某燃氣公司的任何約定，該建設方案也并不具備行政協議的效力。

況且，根據《中華人民共和國政府采購法》第二十六條的規定，案涉政府采購項目應當采取公開招標的方式。某燃氣公司出具的《承諾函》亦說明公司在中標后進行建設，說明其知曉該項政府采購采用招投標的方式，某燃氣公司僅以上述建設方案，就認為自己應當獲得供應商資格的主張，明顯有違法律，有悖常理”因此在某燃氣公司未中標的情況下，吉林市發改委未與其簽訂采購合同不違反法律規定，亦不產生賠償責任。關于吉林市發改委在訂立合同中是否具有締約過失責任的問題，締約過失，指的是當事人在訂立協議過程中，存在違背誠實信用原則的行為，給對方造成損失。《中華人民共和國合同法》第四十二條規定：“當事人在訂立合同過程中有下列情形之一，給對方造成損失的，應當承擔損害賠償責任：（一）假借訂立合同，惡意進行磋商；（二）故意隱瞞與訂立合同有關的重要事實或者提供虛假情況；（三）有其他違背誠實信用原則的行為。”第十五條載明拍賣公告和招標公告的法律性質為要約邀請。

本案中，吉林市發改委發布的吉林市人民政府天然氣儲氣服務采購項目招標公告，系向社會公眾發出要約邀請，在要約邀請發出前，某燃氣公司不存在與吉林市發改委訂立事實合同關系的可能。且從某燃氣公司作出的《承諾函》中可以看出，某燃氣公司知曉吉林市人民政府購買儲氣服務需要開展招投標工作，即吉林市發改委開展招投標工作前不存在承諾行為，某燃氣公司亦不存在信賴利益損失。某燃氣公司申報建設吉林市某村天然氣應急儲備庫項目系為吉林市人民政府天然氣儲氣服務采購項目而準備，其制作相關材料、參與相關接待等行為均系某燃氣公司為提高其自身競爭力所從事的商業行為，不能認為其為訂立合同進行了準備和一定的投入則合同相對方即對其產生賠償責任。在訂立合同的過程中吉林市發改委亦未有違反合同法第四十二條相關規定的情形，不具有締約過失。故對于該主張，本院不予支持。

關于某燃氣公司認為吉林市發改委將“2019年重點地區應急儲氣設施中央預算內投資”調整給某能源技術公司應當賠償其損失的焦點問題。本院認為，經某燃氣公司申報，吉林市某村天然氣應急儲備庫項目獲得了2019年重點地區應急儲氣設施中央預算內投資620萬元，該項目應于2019年開工建設，當年竣工投產。《國家能源局綜合司關于加快推動中央預算內投資“重點地區應急儲氣設施建設專項”項目進展的通知》載明：“對于未開工或難以開工的項目，應采取多種形式調查了解項目存在問題，搜集項目核準、建設內容變更調整、資金下達及使用的相關文件檔案材料，并請地方政府提出整改措施，確保2018年度項目于10月底前開工，力爭2019年度項目于年底前開工”，該文件附件“重點地區應急儲氣設施建設專項”未開工項目清單中吉林市某村天然氣應急儲備庫項目為2019年項目。《吉林省能源局關于加快推進中央預算內專項資金儲氣設施項目開工建設的通知》中載明：“2019年，吉林市某村天然氣應急儲備庫項目獲中央預算內資金620萬元。按照國家文件要求，該項目應于2019年開工建設，當年竣工投產。2019年11月14日，因吉林市某村天然氣應急儲備庫項目推進緩慢，未按時開工，我省被集體約談通報并立即整改。近日，國家發改委再次因該項目未按照計劃開工，對我省進行通報。”

從上述文件中可以看出，某燃氣公司獲得中央預算內資金后，一直未開工建設，相關部門多次被通報并要求立即整改，但某燃氣公司一直未開工建設。根據《國家發展改革委關于印發<重點地區應急儲氣設施建設中央預算內投資（補助）專項管理辦法>的通知》第十五條：“各地投資項目計劃一經下達，原則上不再調整。因不能按時開工建設或者建設規模、標準和內容發生較大變化等情況，導致項目不能完成既定建設目標的，項目單位和項目匯總申報單位應當及時報告情況和原因，由省級發展改革委在原切塊專項內辦理投資計劃調整，調整結果應當及時報國家發展改革委備案。調出項目原則上不再安排中央預算內投資；調入項目應符合規劃和專項要求，能夠即時開工建設或已經開工建設。”某燃氣公司一直未開工建設，系違約在先，導致項目不能完成既定建設目標，吉林省發改委對吉林市2019年重點地區應急儲氣設施中央預算內投資計劃進行調整具有正當性，對于某燃氣公司主張被告吉林市發改委賠償其620萬元可得利益損失的主張，本院不予支持。

對于某燃氣公司主張吉林市發改委同意其延期開工的觀點，由于其未提交有效證據證明吉林市發改委同意其延期開工甚至不開工，且根據上述文件可以看出，國家能源局、省能源局等部門因吉林市某村天然氣應急儲備庫項目一直未開工建設多次要求整改，沒有關于同意其可以延期開工甚至不開工建設的意思表示，故對于該觀點本院不予支持。對于某燃氣公司主張其開工建設需要以其中標《吉林市人民政府天然氣儲氣服務采購合同》為前提的觀點，根據《國家發展改革委關于印發<重點地區應急儲氣設施建設中央預算內投資（補助）專項管理辦法>的通知》的規定，中央預算內投資的下達并未要求政府必須購買其天然氣儲氣服務，而政府是否購買其天然氣儲氣服務應當采取公開招標的方式，由《中華人民共和國政府采購法》進行調整，某燃氣公司未中標，吉林市發改委未與其簽訂采購合同并不能構成其獲得中央預算內投資后不開工建設的阻卻事由，故對于該觀點，本院不予支持。

關于某燃氣公司認為吉林市發改委于2018年及2020年分別進行兩次招投標工作的主張，吉林市發改委于2018年向吉林市人民政府請示開展吉林市天然氣儲氣服務采購項目的招投標工作，項目要求天然氣儲氣量150萬m3（LNG水容積2500m3），其未經吉林市人民政府批準，但從其項目內容來看，與2020年招投標工作實屬同一項目，某燃氣公司認為其在2020年未中標，但在2018年已與吉林市發改委形成事實上的政府采購合同沒有事實和法律依據，故對該主張本院不予支持。

綜上，經本院審判委員會研究決定，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，判決如下：

駁回原告吉林市某燃氣有限公司的訴訟請求。

案件受理費50元，由原告吉林市某燃氣有限公司負擔。

如不服本判決，可以在判決書送達之日起十五日內向本院遞交上訴狀，并按對方當事人的人數提出副本，上訴于吉林省長春鐵路運輸中級法院。

審　判　長　　崔思文

人民陪審員　　姜操雅

人民陪審員　　高淑利

二〇二四年十月二十二日

法官　助理　　張思羽

書　記　員　　王　淳